Mattarella ricorda al Parlamento e al Governo l’obbligo del soccorso in mare

L’obbligo di trarre in salvo chi in mare si trova in pericolo è noto a chiunque abbia una minima cognizione delle regole della navigazione, così come la sua rilevanza rispetto alla migrazione dall’Africa, che vede tanti disperati, vittime dei trafficanti, partire su barche inadeguate alla traversata del Mediterraneo. La giudice Vella del Tribunale di Agrigento ha chiaramente argomentato come l’adempimento di questo dovere abbia escluso la punibilità di Carola Rackete, comandante della Sea Watch 3, per non aver rispettato il divieto di ingresso nel mare territoriale italiano.
Ora il richiamo del Presidente della Repubblica, all’atto di promulgare la legge di conversione del cosiddetto decreto sicurezza bis, alla responsabilità del soccorso in mare, che fa capo innanzitutto agli Stati, costituisce un’autorevole conferma della faziosità di certe polemiche e della speciosità di una certa politica del governo italiano in materia di immigrazione.

La lettera del Presidente della Repubblica
Il Capo dello Stato ha indirizzato una lettera ai presidenti dei due rami del Parlamento e al presidente del Consiglio dei ministri per rappresentare “rilevanti perplessità” su un paio di profili della legge di conversione del decreto legge concernente “Disposizioni urgenti in materia di ordine e sicurezza pubblica”. Nel suo ruolo super partes e nell’esercizio delle funzioni di garanzia costituzionali, Mattarella ha messo in evidenza i limiti della normativa in termini di proporzionalità delle sanzioni e ragionevolezza delle misure.

Mancate proporzionalità e ragionevolezza
In particolare, il Capo dello Stato critica l’eliminazione della non punibilità per la particolare tenuità del fatto delle condotte di resistenza, violenza, minaccia e oltraggio a pubblico ufficiale, ritenendo che essa impedisca al giudice di valutare la concreta offensività delle azioni, con la contraddizione di aver escluso dalla modifica la fattispecie dell’oltraggio al magistrato in udienza. L’altra censura riguarda l’aumento della sanzione amministrativa pecuniaria per chi viola il divieto di ingresso nelle acque territoriali di 15 volte nel minimo e di 20 volte nel massimo, determinato in un milione di euro, mentre la sanzione amministrativa della confisca obbligatoria della nave non risulta più subordinata alla reiterazione della condotta. Tale sanzione è indipendente dalla tipologia delle navi, dalle azioni concretamente promosse e dalle ragioni della presenza delle persone accolte a bordo e trasportate, in contraddizione con la recente sentenza della Corte Costituzionale che ha ribadito il principio della proporzionalità tra sanzioni e comportamenti.

La convenzione di Montego Bay
A questo riguardo, segnalando che la stessa legge richiama il dovere di osservare la normativa internazionale, il presidente Mattarella cita espressamente la convenzione di Montego Bay che prescrive, all’articolo 98, l’obbligo del soccorso in mare in capo allo Stato: “Ogni Stato deve esigere che il comandante di una nave che batta la sua bandiera, nella misura in cui gli sia possibile adempiere senza mettere a repentaglio la nave, l’equipaggio e i passeggeri, presti soccorso a chiunque sia trovato in mare in condizioni di pericolo”.

Altri passaggi della convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, firmata e ratificata dall’Italia, descrivono le forzature praticate in vario modo con la politica dei porti chiusi. Articolo 17: “Il passaggio (ossia la navigazione del mare territoriale da parte delle imbarcazioni di tutti gli Stati, ndr) deve essere continuo e rapido. Il passaggio consente tuttavia la fermata e l’ancoraggio, ma soltanto se questi costituiscono eventi ordinari di navigazione o sono resi necessari da forza maggiore o da condizioni di difficoltà, oppure sono finalizzati a prestare soccorso a persone, navi o aeromobili in pericolo o in difficoltà”. Articolo 225: “Nell’esercizio dei propri poteri di polizia contro navi straniere in virtù della presente Convenzione, gli Stati non debbono compromettere la sicurezza della navigazione né in alcun modo determinare cause di pericolo alle navi né condurle a porti o ancoraggi insicuri”. Articolo 300: “Gli Stati contraenti devono adempire in buona fede gli obblighi assunti a termini della presente Convenzione ed esercitare i diritti, le competenze e le libertà riconosciuti dalla presente Convenzione in un modo tale che non costituisca un abuso di diritto”.

La politica della voce grossa
La chiarezza del diritto e l’adeguatezza delle misure raccomandate dal Presidente della Repubblica si contrappongono alla politica della voce grossa praticata nel mare Mediterraneo dal governo italiano, che è orientata, come provano i dati complessivi degli sbarchi in Italia nell’ultimo anno e l’isolamento del nostro Paese in Europa sul tema della ripartizione dei richiedenti asilo, a inseguire il consenso elettorale piuttosto che a governare il fenomeno migratorio.

A conclusione dei suoi rilievi, a legge promulgata, il Capo dello Stato rimette “alla valutazione del Parlamento e del Governo l’individuazione dei modi e dei tempi di un intervento normativo sulla disciplina in questione”. E’ un richiamo molto misurato, quindi, quello espresso da Mattarella nell’esercizio del suo sindacato istituzionale su una normativa che aveva già attirato diffuse riserve del mondo accademico e dei costituzionalisti, con l’esclusione del ricorso alla procedura prevista dall’articolo 74 della Costituzione, che dà al Capo dello Stato la facoltà, prima di promulgare la legge, di chiedere alle Camere con un messaggio motivato una nuova deliberazione.

Probabilmente una scelta indotta dalla situazione politica italiana estremamente delicata, che proprio nel giorno di questo richiamo è precipitata con l’apertura della crisi politica di governo da parte del ministro dell’interno e leader della Lega Matteo Salvini. Di fatto l’appello del Presidente della Repubblica a correggere le storture normative risulta puramente nominale, un’azione di moral suasion che inevitabilmente è destinata per i prossimi sviluppi politici, quantomeno rispetto agli attuali destinatari del messaggio, a restare lettera morta.

Comunicato stampa integrale
Di seguito il comunicato stampa integrale diffuso dal Quirinale con il testo della legge inviata ai presidenti di Senato, Camera e Consiglio dei ministri.

Il Presidente della Repubblica, Sergio Mattarella, ha promulgato la legge di conversione del decreto legge 14 giugno 2019, n. 53 recante “Disposizioni urgenti in materia di ordine e sicurezza pubblica”, ed ha contestualmente inviato una lettera ai Presidenti del Senato della Repubblica, Maria Elisabetta Alberti Casellati, della Camera dei Deputati, Roberto Fico, e al Presidente del Consiglio dei Ministri, Giuseppe Conte.

Qui di seguito il testo:

«Signor Presidente,
ho promulgato in data odierna la legge di conversione del decreto legge 14 giugno 2019, n. 53 recante “Disposizioni urgenti in materia di ordine e sicurezza pubblica”, approvata in via definitiva lo scorso 5 agosto e che interviene, a breve distanza di tempo, su ambiti normativi già oggetto di modifiche da parte del Decreto legge n. 113 dell’ottobre 2018.
I contenuti del provvedimento appena promulgato sono stati, in sede di conversione, ampiamente modificati dal Parlamento e non sempre in modo del tutto omogeneo rispetto a quelli originari del decreto legge presentato dal Governo.
Al di là delle valutazioni nel merito delle norme, che non competono al Presidente della Repubblica, non posso fare a meno di segnalare due profili che suscitano rilevanti perplessità.
Per effetto di un emendamento, nel caso di violazione del divieto di ingresso nelle acque territoriali – per motivi di ordine e sicurezza pubblica o per violazione alle norme sull’immigrazione – la sanzione amministrativa pecuniaria applicabile è stata aumentata di 15 volte nel minimo e di 20 volte nel massimo, determinato in un milione di euro, mentre la sanzione amministrativa della confisca obbligatoria della nave non risulta più subordinata alla reiterazione della condotta.
Osservo che, con riferimento alla violazione delle norme sulla immigrazione non è stato introdotto alcun criterio che distingua quanto alla tipologia delle navi, alla condotta concretamente posta in essere, alle ragioni della presenza di persone accolte a bordo e trasportate. Non appare ragionevole – ai fini della sicurezza dei nostri cittadini e della certezza del diritto – fare a meno di queste indicazioni e affidare alla discrezionalità di un atto amministrativo la valutazione di un comportamento che conduce a sanzioni di tale gravità.
Devo inoltre sottolineare che la Corte Costituzionale, con la recente sentenza n. 112 del 2019, ha ribadito la necessaria proporzionalità tra sanzioni e comportamenti.
Va anche ricordato che, come correttamente indicato all’articolo 1 del decreto convertito, la limitazione o il divieto di ingresso può essere disposto “nel rispetto degli obblighi internazionali dell’Italia”, così come ai sensi dell’art. 2 “il comandante della nave è tenuto ad osservare la normativa internazionale”. Nell’ambito di questa la Convenzione di Montego Bay, richiamata dallo stesso articolo 1 del decreto, prescrive che “ogni Stato deve esigere che il comandante di una nave che batta la sua bandiera, nella misura in cui gli sia possibile adempiere senza mettere a repentaglio la nave, l’equipaggio e i passeggeri, presti soccorso a chiunque sia trovato in mare in condizioni di pericolo”.
Il secondo profilo riguarda la previsione contenuta nell’articolo 16 lettera b), che modifica l’art. 131 bis del codice penale, rendendo inapplicabile la causa di non punibilità per la “particolare tenuità del fatto” alle ipotesi di resistenza, violenza e minaccia a pubblico ufficiale e oltraggio a pubblico ufficiale “quando il reato è commesso nei confronti di un pubblico ufficiale nell’esercizio delle proprie funzioni”.
Non posso omettere di rilevare che questa norma – assente nel decreto legge predisposto dal Governo – non riguarda soltanto gli appartenenti alle Forze dell’ordine ma include un ampio numero di funzionari pubblici, statali, regionali, provinciali e comunali nonché soggetti privati che svolgono pubbliche funzioni, rientranti in varie e articolate categorie, tutti qualificati – secondo la giurisprudenza – pubblici ufficiali, sempre o in determinate circostanze. Tra questi i vigili urbani e gli addetti alla viabilità, i dipendenti dell’Agenzia delle entrate, gli impiegati degli uffici provinciali del lavoro addetti alle graduatorie del collocamento obbligatorio, gli ufficiali giudiziari, i controllori dei biglietti di Trenitalia, i controllori dei mezzi pubblici comunali, i titolari di delegazione dell’ACI allo sportello telematico, i direttori di ufficio postale, gli insegnanti delle scuole, le guardie ecologiche regionali, i dirigenti di uffici tecnici comunali, i parlamentari.
Questa scelta legislativa impedisce al giudice di valutare la concreta offensività delle condotte poste in essere, il che, specialmente per l’ipotesi di oltraggio a pubblico ufficiale, solleva dubbi sulla sua conformità al nostro ordinamento e sulla sua ragionevolezza nel perseguire in termini così rigorosi condotte di scarsa rilevanza e che, come ricordato, possono riguardare una casistica assai ampia e tale da non generare “allarme sociale”.
In ogni caso, una volta stabilito, da parte del Parlamento, di introdurre singole limitazioni alla portata generale della tenuità della condotta, non sembra ragionevole che questo non avvenga anche per l’oltraggio a magistrato in udienza (di cui all’articolo 343 del codice penale): anche questo è un reato “commesso nei confronti di un pubblico ufficiale nell’esercizio delle proprie funzioni” ma la formulazione della norma approvata dal Parlamento lo esclude dalla innovazione introdotta, mantenendo in questo caso l’esimente della tenuità del fatto.
Tanto Le rappresento, rimettendo alla valutazione del Parlamento e del Governo l’individuazione dei modi e dei tempi di un intervento normativo sulla disciplina in questione».